Artikel drucken
07.08.2018

Im Gespräch: Steuerexperte Claus Staringer über die EU-Ratspräsidentschaft Österreichs

Österreich hat die EU-Ratspräsidentschaft übernommen und sich in Sachen Steuern viel ­vorgenommen. Prof. Dr. Claus Staringer, Steuerrechtler und Principal Consultant bei Freshfields Bruckhaus Deringer in Wien, über grob gestrickte EU-Vorschläge.

Claus Staringer

Claus Staringer

JUVE: Der ehemalige öster­reichische Finanzminister Hans-Jörg Schelling (ÖVP) hat im vergangenen Jahr das Programm Österreichs für die EU-Ratspräsidentschaft vorgestellt. Kern ist die Schaffung einer digitalen Betriebsstätte. Warum?
Claus Staringer: Das Thema vermeintlicher Steuervermeidung durch große Digitalkonzerne wie Amazon oder Google geht quer durch alle Gruppen, Bevölkerungsschichten, und auch die Steuerpolitik wird sich da nicht verschließen können. Es geht jeden an, das erklärt die Intensität der Diskussion. Außerdem ist das Thema Besteuerung digitaler Unternehmen in der wissenschaftlichen Diskussion hier in Österreich schon früh angegangen worden. Es gab einen breiten Diskurs unter Steuerrechtlern hierzulande, und die Wissenschaft hat einige Vorarbeit geleistet, auf die die Regierung aufgesprungen ist. Zudem gab und gibt es in Österreich über alle politischen Parteien hinweg einen breiten politischen Konsens, dass die sogenannte Digital Economy im Steuerrecht anders behandelt werden muss als bisher.

Sie haben das österreichische Konzept der digitalen Betriebsstätte ja auch ­eine revolutionäre Idee genannt …
Die Revolution findet aus meiner Sicht auf mehreren Ebenen statt: Denn in Wahrheit wird gefordert, vom bestehenden Gewinnaufteilungssystem zwischen Staaten abzugehen. Zudem möchte die EU erstmals den Mitgliedstaaten in die bestehenden bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) hineinregieren. Das wäre Neuland. Ob die EU diese Kompetenz hat, ist nicht ganz leicht zu begründen. Aber wenn sie das machen möchte, dann wird sie es auch machen. Am Ende beschließen ja die Mitgliedstaaten. Und wenn es hier geht, geht es auch bei anderen Themen.

Was ist daran so schlimm?
Formal betrachtet besteht die Gefahr eines Treaty Overrides, das heißt, eine digitale Betriebsstätte wäre ein gravierender Eingriff in geltendes DBA-Recht. Im Grunde geht es hier jedoch auch um das Verhältnis einer nationalen Rechtsordnung zum Völkerrecht. Jeder Staat muss mit seiner nationalen Verfassung ausmachen, ob er das Overrulen einer völkerrechtlichen Vereinbarung wie einem DBA durch ein Konzept wie die digitale Betriebsstätte hinnimmt. In vielen Ländern (darunter Österreich) ist das verfassungsrechtlich möglich, aber uns hat es in Österreich offen gesagt immer gut getan, wenn wir uns an bestehende Verträge gehalten haben. Deutschland hingegen hatte mit Treaty Overrides im Steuerbereich zumindest politisch nie ein großes Problem. Wenn die EU den Mitgliedstaaten aber durch eine Richtlinie befiehlt, ihre untereinander geschlossenen Verträge zu brechen, stellen sich diese Fragen nicht mehr. 

Könnte eine digitale Betriebsstätte für die EU auch ein Mittel im Steuerkrieg mit den USA sein? Die größten ­Digitalkonzerne kommen schließlich aus den USA.
Ja, vor einem Jahr hat man in der EU möglicherweise noch gedacht, dass die digitale Betriebsstätte ein wirksames Mittel gegen Trump sei. Sie wurde zum Teil wohl sogar ganz bewusst als Teil des Steuerkriegs der USA gegen die EU gesehen. In der letzten Zeit scheint man in dieser Hinsicht eher wieder etwas vorsichtiger zu sein. Bundeskanzlerin Angela Merkel war zuletzt beispielsweise zurückhaltend. Man merkt, dass sie kein weiteres Öl ins Feuer gießen möchte. Die digitale Betriebsstätte wäre nach dem derzeitigen Plan Österreichs und der EU-Kommission daher auch gar keine scharfe Waffe gegen die USA, denn sie sieht nur eine Einführung innerhalb der Europäischen Union vor. Gegen ein Drittland wie die USA hätte die EU dann keine Handhabe. 

Die digitale Betriebsstätte würde erstmals von der rein physischen Präsenz eines Unternehmens in einem Land hin zu einer Wettbewerbsbewertung gehen. Warum ist das problematisch?
Im bisherigen System des Aufteilens des Steuerkuchens ist das einfach nicht vorgesehen. Man hat sich an anderen Werten orientiert, vor allem an Einfachheit und Klarheit. Natürlich kann man das für veraltet halten, aber es hat ermöglicht, überhaupt eine sinnvolle und vor allem einfache und damit letztlich streitsichere Aufteilung der Steuern vorzunehmen. Mit einer digitalen Betriebsstätte muss man sich ein völlig neues System überlegen, wie man den Steuerkuchen aufteilen möchte. Das kann man aber ehrlicherweise nicht nur auf eine Industrie beschränken, sondern es müsste umfassend geschehen. Eine zweite Komponente, die viele gern übersehen, ist: Bei vielen dieser digitalen Unternehmen rührt das Unwohlsein in der Bevölkerung von der enormen Marktstärke dieser Unternehmen her. Das ist aber in erster Linie ein Wettbewerbsproblem und keine Sache, die man über das Steuerrecht lösen könnte. 

Welche Konsequenzen hätte eine digitale Betriebsstätte innerhalb der EU?
Statistisch ist belegt, dass Irland innerhalb der EU der größte digitale Exporteur ist. Würde eine solche digitale Betriebsstätte eingeführt, würde sich das Steueraufkommen entsprechend von Irland weg und zu anderen Mitgliedstaaten bewegen. Da kann man sich schon fragen, ob es die Aufgabe der EU ist, solche internen Aufkommensverschiebungen vorzunehmen. 

Wie schätzen Sie die Erfolgsaussichten für die Einführung einer digitalen ­Betriebsstätte ein?
Österreich wird natürlich versuchen, Ergebnisse zu liefern. Aus der digitalen Betriebsstätte wird kurz- bis mittelfristig meiner Meinung nach jedoch wohl noch nichts – zu viele Mitgliedstaaten hätten einen Nachteil, der Einschnitt wäre zu fundamental und ist politisch sehr sensibel. Es würde mich überraschen, wenn Österreich hier im nächsten halben Jahr erfolgreich sein würde. Wahrscheinlicher ist die Digital Services Tax, sie ist weniger revolutionär und verlangt den Mitgliedstaaten weniger Einschnitte ab.

Genau über die wurde zuletzt immer wieder debattiert, vor allem in Deutschland. Im März 2018 hat die EU hierzu auch ihre Vorschläge unterbreitet. Wo liegen die Unterschiede zur digitalen Betriebsstätte?
Die sogenannte Digital Services Tax gilt als Alternative zur digitalen Betriebsstätte, gewissermaßen als zweitbeste Zwischenlösung. Man hat in der EU nach einem „Quick Fix“ gesucht, damit schnell etwas geschehen kann. Bei der Digital Services Tax handelt es sich um eine sehr grob konzipierte Verkehrssteuer, die auf bestimmte Umsätze aus digitalen Leistungen fällig werden soll. In der Sache beinhaltet sie drei verschiedene Steuern: Einerseits eine ­Steuer auf Onlinewerbung, dann eine Steuer auf Umsätze digitaler Plattformen wie AirBnB oder Uber, wo Nutzer zusammengebracht werden, sowie eine Steuer auf den Transfer von nutzergenerierten Daten. 

Welche Probleme sehen Sie bei der Digital Services Tax?­
In Bezug auf die Onlinewerbung gibt es wenige Probleme: Es gibt bereits in mehreren Mitgliedstaaten Abgaben auf klassische Printwerbung, für sie wäre das nur eine Erweiterung. Bei der Frage nach den Digitalplattformen wird es schon komplizierter, denn man muss schauen, welche Unternehmen wirklich betroffen wären – und es dürfte nicht ganz einfach sein, hinter die Strukturen und Geschäftsmodelle solcher Plattformen zu blicken. Das Thema der nutzergenerierten Daten könnte in der Konsequenz schließlich so etwas wie Pandoras Büchse sein. Viele Unternehmen, die über Daten verfügen, überlegen derzeit, wie sie damit Geschäftsmodelle entwickeln können, auch in der klassischen Industrie. Nicht umsonst nennt man Daten das „Öl des 21. Jahrhunderts“. An dieser Stelle eine Steuer vorzuschreiben, ist aus meiner Sicht eher fortschritts- und technologiefeindlich. Klar ist zudem: Wie jede Verkehrssteuer ist die Digital Services Tax extrem umgehungsanfällig.

Welche weiteren steuerlichen Themen hat sich Österreich für die EU-Rats­präsidentschaft vorgenommen?
Neben der digitalen Betriebsstätte betrifft dies vor allem die Umsatzsteuer: Es gibt den Ansatz, Gratisleistungen von Internetunternehmen der Umsatzsteuer zu unterziehen, also diese ­Leistung als Gegenleistung für die ­Nutzerdaten zu betrachten. Es gibt ­derzeit eine intensive Diskussion, ob das bisherige Umsatzsteuerrecht dafür schon ausreicht. Die EU könnte zudem die Mehrwertsteuer-Richtlinie entsprechend ändern. Das wäre eine große Sache: Denn da wären alle Gratisdienste betroffen, die Daten einsammeln und damit eben doch nicht gratis sind. Es gibt schon ein paar Urteile des EuGH hierzu, die einen solchen Leistungsaustausch für möglich halten, aber niemand weiß, ob es zum Beispiel auf Google übertragbar wäre. Und wenn ja, welchen Wert haben diese Leistungen? Für den Einzelnen vermutlich so gut wie keinen, in der Menge aber schon. Aus politischer Sicht ist dies eine sehr aggressive Position, denn da würde bei Google demnächst ein europäischer Umsatzsteuerbescheid ins Haus flattern. Österreich unterstützt dies grundsätzlich, aber meine persönliche Einschätzung ist: Dieser Schritt ist wenig um­setzungswahrscheinlich, er ist zu gravierend, ein politisch zu großer Schritt.

Welche Erfolgsaussichten hat die EU-Ratspräsidentschaft dann ­überhaupt?
Im Mindesten werden die genannten Vorschläge weiterentwickelt und die Positionen der Mitgliedstaaten klarer werden. Insgesamt ist es gut, diese Themen zu diskutieren. Ob am Ende tatsächlich etwas herauskommen wird, hängt sehr viel von Politik ab. Jede Rats­präsidentschaft will ja ihre Trophäen nach Hause bringen, und die EU hat großes Interesse, Handlungsstärke ­unter Beweis zu stellen, vor allem im Steuerrecht. Zuletzt hatte sie dabei auch viel Erfolg: Die EU galt ja im ­Steuerrecht lange als konsensunfähig, das hat sich dramatisch verändert, weil es politische Rückendeckung gibt. Daher ist es nicht einfach zu prognostizieren, was passiert. 

 Das Gespräch führte Catrin Behlau.

  • Teilen